我国粮食连续12年增产，粮食进口量和库存量屡创历史新高，导致粮食仓盈库满、仓容不足问题突出，其负面影响迅速加重。破解粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”“三高并存”难题，对推进农业供给侧结构性改革，提高农业质量效益和竞争力，保持农业稳定发展和农民持续增收，具有重要意义。为此，要从解决我国粮食安全问题的大局出发，立足当前，着眼长远，标本兼治。
粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”导致粮库满了
1.玉米和稻谷产大于需问题加重，大豆成为粮食产不足需的主因
近年来我国小麦需求量在波动中趋于下降，稻谷和玉米需求量由升转降。小麦已由产不足需转为产需基本平衡，产略大于需；稻谷特别是玉米产大于需逐年扩大，阶段性过剩问题加重。2014年，稻谷、小麦、玉米分别产大于需1523万吨、371万吨和3366.6万吨，占其当年产量的7.4%、0.3%和15.6%，共5260.6万吨。2015年粮食较上年增产2.4%。其中稻谷、小麦和玉米分别增产0.8%、3.2%和4.1%，但需求量均较上年减少，产大于需规模继续扩大。近年来我国大豆产量在波动中趋于下降，但需求量持续扩张，导致产不足需缺口加大。2011年大豆产不足需5338万吨，2014年扩大到7010万吨；由相当于当年大豆产量的3.69倍扩大到5.77倍。
2.粮食净进口规模迅速扩大，大豆成为主要进口品种
从2003年到2015年，12年间我国粮食产量增长了44.3%，其中稻谷、小麦和玉米分别增产29.6%、50.5%、93.9%，大豆减产约28.5%；大米、小麦和玉米分别由净出口234.8万吨、206.7万吨、1640万吨，转变为净进口309万吨、288.5万吨和471.9万吨；大豆净进口由2047.4万吨扩大到8169.4万吨，增加了3.0倍，2015年大豆自给率仅为11.9%。我国对油料和饲用豆粕的需求迅速扩张，带动大豆需求迅速增长，导致大豆净进口成为我国粮食净进口的主因（2014年大豆占粮食净进口的72.4%）。从2003年到2014年，我国粮食净进口量由171.2万吨增加到9831.0万吨，增加了56.4倍。
3.粮食库存屡创历史新高，粮食尤其玉米、稻谷库存增长明显快于产量
目前，三大主要粮食品种稻谷、小麦、玉米的库存规模已全面超过其产量。玉米最重，其临时收储库存已超2.5亿吨。从2011年到2014年，除小麦库存有所减少外，粮食总体及稻谷、玉米、大豆库存均增势显著，增势最猛的是玉米，稻谷次之。同期粮食尤其是稻谷和玉米库存增长均数倍于产量增长。2015年大米、小麦、玉米产大于需加重，且净进口规模分别较上年扩大了43.1%、2.5%和83%，导致库存进一步增加。玉米最重，稻谷次之。
联合国粮农组织曾规定，粮食安全的合理库存规模应不低于粮食年度消费量的17%～18%。我国稻谷、小麦和玉米库存量已连续几年超过消费量，三大主要粮食品种超储现象都很严重。大量粮食被迫以储备形式退出市场，“国粮入库、洋粮入市”问题加重，增加了农业无效供给和资源浪费问题；也放大了粮食产不足需现象，容易形成三大主要粮食品种产不足需的假象。
4.国内粮价高于国际粮价导致高位库存难以释放，加大高库存的负面影响
我国已持续多年出现国内粮价高于国际粮价。2015年是2007年以来全球谷物价格指数最低的一年，也是加入WTO以来我国主要粮食品种国内价高于国际价差距最大的一年。今年3月，国内晚籼米、玉米和大豆价格均高于同类产品到岸税后价37%以上，国内优质麦销区价高于玉米到岸税后价59%。
国内粮价持续多年高于国际粮价，推动了粮食净进口规模的迅速扩大，导致粮食加工企业加工国产粮食成本大增。加之，经济增速下行导致的粮食加工品需求萎缩，推动了价格“稻强米弱”“麦强面弱”局面的形成。两方面因素的综合作用，导致粮食加工业亏损面扩大、亏损程度加深，许多加工企业因亏限产、停产或倒闭。为降低成本，许多粮食加工企业优先选择进口粮食作原料，采购国产粮食的意愿陡降，或只愿等待政府的低价粮拍卖。国内粮价提高推动饲料价格上涨，增加了养殖业的成本和增收困难，容易削弱其发展动力。此外，经济下行压力加大，导致多数主要畜产品需求增长乏力，也制约饲料用粮需求扩张。
长期在主产区实行粮食最低收购价或临时收储政策，不断提高其水平，还导致国内粮源向中储粮等国有粮食企业高度集中，带动了产区粮价高于销区粮价局面的形成。由此容易招致以下负面结果：（1）国有粮食收储企业特别是产区国有粮企实现粮食顺价销售的难度加大，粮食销不动、调不出，库存越来越高。许多地方托市粮只进不出、拍卖交易清淡。“老粮”出库难，导致粮食陈化变质的可能性明显加大，“新粮”入库难、农民卖粮难越来越难；（2）政府对国有粮企从事粮食收储保管轮换的费用补贴大增，财政负担明显加重；（3）粮食加工企业从市场获得低价粮源难，生存困境加剧。
5.粮食仓容紧缺前所未有，今年很可能继续加重
近年来粮食库存增长，导致粮食仓容紧张的矛盾日趋突出。许多粮食主产区库存严重超负荷，有的几年前仓库就已爆满。据中华粮网资料，综合考虑建仓、腾仓、修仓、租仓、搭仓等因素后，今年3月，江苏扬州江都区尚有7万吨仓容缺口，超过正常年份收购量的40%。仓容不足导致许多地区只得将新粮放在简易的仓储设施中，甚至露天存放，粮食霉变、损失和质量下降的可能性陡增。
粮食仓容的地区布局不合理，加剧了主产区仓容紧缺。近年来粮食生产重心由南向北转移，东北地区的重要性迅速凸显；但东北地区仓容增长赶不上粮食产量和库存需求增长的步伐。仓容短缺在新粮集中上市阶段更为严重。
今年国家推进种植业特别是玉米结构调整，可望缓解粮食产量和库存增加的势头。目前预言今年粮食产量是增是减，还为时过早。不考虑推进种植业特别是玉米结构调整因素，假设今年与上年平产，三大主要粮食品种产大于需，仍会推动粮食库存增加。但今年推进“镰刀湾”地区玉米结构调整，假设实际调减非优势区玉米种植2500万亩（原计划调减1000万亩），按调减每亩玉米较上年平均减产80%计，可减产玉米786万吨。不考虑近两年玉米需求减少的因素，假设今年国内玉米需求量与2014年相同（18198万吨），玉米产大于需仍将达3474万吨，整个社会玉米库存仍将增加。如果今年粮食增产、玉米需求继续出现近年来的减少趋势，届时全社会玉米库存增加的问题将更为严重。由于需求减少，即使稻谷产量减少2%，今年稻谷产大于需的规模仍会超过1000万吨，库存增加难以避免。
立足当前，着眼长远，标本兼治
1.多管齐下增库容。通过租库挖掘社会仓容潜力，应该引起重视。面对粮价下行，许多粮油加工企业和新型农业经营主体储粮意愿减弱，部分食品加工企业停产倒闭，有大量闲置库容。经济下行压力加大，导致许多制造或仓储物流企业业务萎缩，也有大量闲置库容，其中部分库容具备或稍加改造后具备安全储粮条件。应鼓励国有粮食收储企业通过租用社会闲置库容，增加仓储能力。鼓励具备一定条件的粮油加工企业或新型农业经营主体申请作为中储粮代储库点。
通过推进新库建设和老库更新改造提高仓储能力，已经引起政府重视。正在进行的新库建设和老库更新改造，应在保证质量前提下抓紧推进。少数地区仓容紧缺异常突出，挖掘社会仓容潜力难度大、成本高，解决国家粮食安全的战略布局也要求其加强仓储能力建设。国家应适当增加对这些地区增建新库的支持。但是，推进新库建设成本高，还需几个月的建设周期，对解决今年夏粮、早稻入库“远水难解近渴”。况且，（1）再过几年，待粮食库存化解到正常水平后，部分粮库将会出现闲置，造成前期人、财、物力和土地投入的浪费；（2）取消玉米临时收储后，国有粮食企业的收储压力可能明显减轻，出现仓储压力由国有粮食企业向社会转移的趋势，这会加剧部分国有粮食企业的库容闲置。就全国而言，解决当前粮食高库存问题应以租为主，以建为辅，不宜将增加新库建设作为主要路径。
推进新库建设，应同加强统筹规划、优化粮库的宏观布局结合起来。优先引导新建粮库与“北粮南运”物流通道或连接产销区的重大粮食物流节点对接，适度增加主要交通枢纽型节点城市的粮食仓容建设，确保建成后的粮库存粮在关键时期调得动、用得上、调运效率和效益高。
当前鼓励农户和粮食加工企业多储粮，可操作性不强。当前国际粮价处于下跌过程。撇开大豆，国内粮食供给形势宽松，粮价将呈波动中下跌趋势。今年取消玉米临时收储，稻谷、小麦最低收购价与上年持平或部分下调，会进一步加大市场粮价下行的压力，高额库存也随时可能成为粮价下行的强推力。在此背景下，农户和粮食加工企业存粮很容易亏本。
2.千方百计去库存、促转化。把粮食促销与推进粮食加工转化结合起来。结合完善信贷支持制度，加大对粮食加工企业和多元化市场主体入市收购的支持。鉴于部分粮食加工行业已经出现产能过剩问题，对粮食深加工企业的支持，要同支持其增强创新能力，促进产品结构转型升级结合起来。建议将粮食仓储保管补贴转为粮食促销补贴，或设立专项粮食促销补贴。对于部分老陈粮和仓容压力较大的粮食主产区，建议放弃库存粮顺价销售的思路，综合考虑国内外价差和降价销售对市场粮价的影响，对仓容矛盾突出的主要品种（如东北玉米、南方晚籼稻），特别是接近临界储存年限的粮食，经报批后按一定规模降价或按市价销售，促其腾库出库。由此引起的粮食收储企业亏损，通过粮食促销补贴化解。也可通过粮食促销补贴，支持粮食深加工企业到东北粮食主产区和南方晚籼稻主产区采购粮食加工，鼓励粮食企业、新型农业经营主体发展“互联网+粮食流通”。
推进养殖转化是去库存的重要路径。玉米主要作为饲料原料。当前玉米的去库存压力最大，且更应重视养殖转化。建议设立农区畜牧业发展专项资金，加大对粮食主产区特别是东北粮食主产区和南方稻谷产区发展农区养殖业的支持，并向牛、羊、猪、禽饲养聚焦。鼓励贫困地区结合推进精准扶贫，发展猪、禽和其他畜禽养殖。支持农区和贫困地区发展畜牧业，还可按饲养规模对经营主体发放玉米消费券。符合粮改饲和种养结合要求，具备专业化、规模化、集约化、生态化养殖条件的经营主体，可凭玉米消费券折价购买饲料。饲料企业凭玉米消费券获得财政补贴。借此促进玉米通过养殖业饲用转化。
建议主销区与东北粮食主产区国有粮食企业合作，利用东北地区常年气温低、冬季长等有利的储藏条件，通过建库、租库等方式，委托东北主产区为粮食主销区提供地方储备粮储存保管服务。督促主销区按照不低于6个月市场供应量的要求，确保地方粮食储备落实到位。
此外，借鉴我国实行“以粮代赈、退耕还林还草”政策的历史经验，通过发放粮食补助的办法，鼓励推进耕地轮作休耕制度试点和玉米非优势产区调减玉米种植，支持地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。即使每亩发放玉米补助200公斤，去库存规模也很可观。
3.统筹推进转方式、改机制。我国粮食库存屡创新高、仓容不足问题突出，国内粮价高于国际粮价是主因。国内粮价高于国际粮价，一是因为全球粮食供应充足，导致国际粮价处于下跌周期。
二是2014年前人民币连续多年升值，以及国际油价下跌导致国际粮食物流费用大降。三是长期以来国内粮食生产成本迅速上升，以及实行稻谷、小麦最低收购价和玉米、大豆临时收储政策，推动国内粮价上涨。我国难以控制国际因素，但2014年下半年以来人民币在汇率双向波动中呈贬值趋势，有利于缩小国内外粮食差价，抑制今后粮食进口的增加。
要减少“国粮入库，洋粮入市”现象的发生，有效化解粮食高库存问题，治本之道有二：（1）推进农业发展方式转变，促进农业节本增效。通过发展农业适度规模经营和农业生产性服务业，提高农业质量效益和竞争力。要顺应粮食消费需求结构升级的趋势，加大对粮食优质化和专用化的支持，缓解粮食产量和库存增长的压力。对粮食优质化的支持，应将重点放在主要作为口粮的稻谷和小麦上。对粮食专用化的支持，应适应粮食消费市场细分趋势。如调减籽粒玉米，扩大青贮玉米。从国际经验来看，加大对粮食优质化和专用化的支持，可在一定程度上缓解产量增长向库存增长的传导。（2）推进国内粮价形成机制改革和农业补贴政策调整，为更好发挥市场对粮食资源配置的决定性作用创造条件。这是最重要的。我国已宣布在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购+补贴”方式。但稻谷和小麦主要作为口粮，对于粮食安全的重要性远远大于主要作为饲料粮的玉米。推进稻谷、小麦最低收购价政策的改革，要注意加强顶层设计，分阶段推进，审慎注意其对粮食生产能力和农民增收的影响。
